Reflexiones_sobre_la_pol_tica_exterior_ecuatoriana_en_el_marco_de_la_globalizaci

La política exterior es entendida, esencialmente, como el conjunto de las decisiones públicas que toma el gobierno de un Estado en función de los intereses nacionales y en relación con los demás actores del sistema internacional de un país, con el fin de promover o transformar condiciones que hagan posible la seguridad y el bienestar económico; y en el caso de países como Ecuador, facilitar las políticas de desarrollo. En la opinión de Tomassini (1987); Russel (1992); Bernal-Meza (2016) la política exterior se sostiene con elementos valorativos, históricos, intereses e imágenes que manifiestan las ideas que sobre un conjunto de conductas, medidas, acciones, decisiones y posiciones que un ente social tiene con el propósito de resolver un asunto específico.

Sin embargo, la ideología de los gobernantes, los enfoques incluso a veces radicales sobre el orden internacional, y la disposición o colaboración en alianzas o ejes quedaban a menudo sometidas a las lógicas del sistema político y de las necesidades de la propia política económica nacional y el modelo de inserción internacional (Paradiso, 1993).

Autores como Muñoz (1986); Velázquez (2007); Bernal-Meza (2013; 2016); Cervo (2013) han puesto de relevancia la importancia que las ideas poseen en la formulación de la política exterior de los países latinoamericanos. Ante ese escenario Velázquez (2017) alude que la política exterior es entendida como el conjunto de las decisiones públicas que toma el gobierno de un Estado en función de los intereses nacionales y en relación con los demás actores del sistema internacional de un país. En este sentido también puede definirse como un área de actividad gubernamental que es concebida entre relaciones del Estado con otros factores.

En este contexto la hipótesis principal de trabajo consiste en suponer que los motivos para el desarrollo de la política exterior ecuatoriana y su evolución como actor internacional, no responden en mayor medida a la ambición de dar una respuesta a los cambios en el marco de la globalización, motivadas por circunstancias endógenas del proceso.

En este sentido, las acciones de Ecuador no pueden ser analizadas independientemente de la complejidad de las cuestiones y de las situaciones a las que hacen frente, así como no pueden comprenderse sin remitir a un proceso propiamente endógeno condición que caracteriza al Estado en este nuevo contexto.

Por lo tanto, el objetivo de esta contribución es caracterizar y dar cuenta de la política exterior ecuatoriana en el marco de la globalización, para cuyo cumplimiento, el estudio parte de dos dimensiones:

1) A nivel macro, se pretende llevar a cabo un análisis que interrelacione las cuestiones que tienen que ver con la globalización y la seguridad; ello, a partir de los efectos producidos por el llamado “nuevo capitalismo” a nivel mundial. Para su realización, se retoma, por un lado, el enfoque del desarrollo geográfico desigual y del nuevo imperialismo propuestos por Harvey (2004) y, por el otro, el enfoque neorrealista de las relaciones internacionales, con el fin de caracterizar la realidad internacional en la que se desenvuelve Ecuador y que, inevitablemente, repercute en el proceso de toma de decisiones en materia de política exterior.

2) A nivel micro, para entender y comprender el proceso de conformación de la política exterior de Ecuador, es necesario un análisis general que permita identificar las notas esenciales del sistema político ecuatoriano que participan en el mismo y que poseen una influencia decisiva en el proceso de toma de decisiones.

A partir de una revisión bibliográfica exhaustiva de discursos y registros oficiales, así como de obras de autores especializados, este análisis se desarrolla desde un enfoque cualitativo y deductivo. Además de la presente “Introducción”, el artículo se divide en tres apartados en que se presenta la estructura del análisis por realizarse. El primero intenta elucidar la importancia de globalización, expansión del “nuevo capitalismo” y securitización. El segundo postula reflexiones sobre la política exterior ecuatoriana en el marco de la globalización y la realidad internacional enmarcando dos acercamientos al entendimiento; el primero trata sobre una aproximación a la política exterior y el segundo un análisis al sistema político ecuatoriano y el proceso de conformación de la política exterior. Por último, las conclusiones del estudio retoman los aspectos del análisis para esbozar un panorama axiomático de los momentos de la transición.

GLOBALIZACIÓN, EXPANSIÓN DEL “NUEVO CAPITALISMO” Y SECURITIZACIÓN

El proceso de la globalización es quizá uno de los fenómenos más estudiados en la actualidad por las Ciencias Sociales. Su estudio ha partido de todas las disciplinas desde perspectivas teóricas y metodológicas diferentes.

Harvey (2004) establece que la supervivencia del capitalismo, a pesar de las múltiples crisis y restauraciones, custodiadas siempre de fatídicas predicciones de su amenazadora extinción, es un misterio que requiere ser estudiado. Por ello, se da a la tarea de hacerlo a partir de una metodología espaciotemporal, cuya tesis trascendental descansa en la idea de que la sobreacumulación de mano de obra y el excedente de capital en un determinado territorio es lo que concibe que el capitalismo busque otros espacios geográficos para continuar reproduciéndose. En su reflexión, parte de la premisa de que la acumulación de capital siempre ha sido una cuestión profundamente geográfica y, por ende, el capitalismo como sistema político y económico habría dejado de funcionar sin las contingencias inherentes a la expansión geográfica, la reorganización espacial y el desarrollo geográfico desigual.

De acuerdo con la explicación de Harvey (2004), dicho excedente de mano de obra y de capital se manifiesta “en un mercado inundado de bienes de consumo, a los que no se puede dar salida sin pérdidas, en una alta improductividad, y/o en excedentes de capital líquido carente de posibilidades de inversión productiva” (p.2). Razón por la cual el capital crea ambientes físicos a su imagen y semejanza, exclusivamente para destruirlos más adelante, cuando busca expansiones geográficas y desubicaciones temporales, en un intento de solucionar las crisis de sobreacumulación que lo afectan cíclicamente (Cobos, 2012). Es decir, este reajuste espaciotemporal es una de las soluciones a las crisis capitalistas mediante aplazamientos temporales y expansiones geográficas y es lo que presentemente se llama globalización.

Una de las más evidentes políticas de desposesión aplicadas en nombre de la ortodoxia neoliberal, de acuerdo con Harvey (2004), es la “reprivatización de derechos comunes ganados en luchas pasadas” (p.3), tales como el derecho a una pensión pública, a la sanidad, a la huelga, al bienestar, a la educación, entre otros, lo que ha dado lugar a incomparables formas de resistencia y resentimiento donde quiera que se efectúen. Lo cual, según Cobos (2012) ha generado un movimiento antiglobalización mundial y, sobre todo, que el Estado, con su monopolio sobre la violencia y las ilustraciones de legalidad, jueguen un papel crucial en apoyo y promoción de dicho proceso.

Entre las causas del fenómeno y del proceso de la globalización cabe señalar: la nueva reestructuración geopolítica del mundo surgido después del término de la guerra fría; la celeridad de los ritmos de apertura económica y de intercambios de mercancías, bienes y servicios; la liberalización de mercados de capitales que satisfacen plazas financieras y Bolsas de Valores de todo el mundo; y, la revolución de la información y la comunicación, que ha interconectado el tiempo real con el espacio tras la similitud de tecnologías avanzadas.

La globalización es, por así decirlo, tanto una manera de ver el mundo como el mundo mismo (Moloeznik & Solís, 2015). Sin aspirar ser exhaustivos, se puede diferenciar, por lo menos, las siguientes características de ese fenómeno: un “sin fronterismo” de principio en los intercambios comerciales; la difusión, a nivel mundial, de los modos de producción y de consumo capitalistas; una liberalización de los intercambios, las inversiones y los flujos de capitales; una baja del margen de maniobra de los Estados en ámbitos que antes caían rigurosamente bajo su soberanía: ciencia e investigación, defensa (debido a la dependencia de los adelantos tecnológicos), sistema de contribuciones, gestión de las crisis económicas, política monetaria; una generalización de la red Internet, de las redes mediáticas, del marketing y de la publicidad en el plano mundial (que transmiten los valores del mercado); en el mismo sentido, una supremacía progresiva del inglés como lengua de comunicación en el plano internacional; innovaciones tecnológicas que conciben más interacciones y una mayor densidad en la comunicación entre sociedades (Blondel, 2004; Carrión, 2010; Cervo, 2013).

De este modo, los derechos económicos comenzaron a dominar y definir las agendas y las políticas entre los Estados-nación y demás actores internacionales. Se trata de una lógica que está lejos de hacer referencia a los derechos económicos de todos los ciudadanos que conforman las diversas sociedades en el mundo, sino que jerarquiza los intereses de las grandes agrupaciones transnacionales y a las élites que las encabezan o dirigen (Blondel, 2004; Harvey, 2004; Bonilla, 2006; Carrión, 2010). En este contexto, la gran mayoría de los ministerios, secretarías o departamentos de Economía, del Tesoro, Comercio y Hacienda, así como los bancos centrales han ido sometiendo las prioridades de las políticas económicas, comerciales, fiscales, monetarias e incluso sociales y de desarrollo, de sus países a los dictados del capital financiero; lo que permite considerar que el capitalismo se ha sustraído casi por completo del control de la política. Y si bien son claras y graves las consecuencias, en especial el desmantelamiento del Estado de bienestar (EB), lo cierto es que ante nuestros ojos se presenta la incapacidad o el acentuado inmovilismo de los gobiernos para corregir el rumbo.

• Ante tales condiciones, la parte de la sociedad que está siendo desposeída se ha manifestado de diversas formas contra los gobiernos. No obstante, si bien es cierto que en el contexto actual que se vive necesita reconfigurarse, se estima por poco imposible que el cambio se produzca exclusivamente a partir de las movilizaciones o manifestaciones sociales de descontento que se han venido desarrollando. Esto es así por la forma en cómo han venido concibiendo los Estados la noción de seguridad en la última década. Sin duda, el argumento de la definición está impidiendo que muchos de estos movimientos emancipadores logren sus objetivos y que, en su lugar, sean reprimidos por considerárseles factores de riesgo, cuando no amenazas a la seguridad nacional.

Por otra parte, debe reconocerse que la percepción y la práctica de la seguridad han experimentado cambios sustanciales que se han convertido en la evolución de una visión y una construcción novedosa, pero que no está exenta de problemas. La seguridad multidimensional, por ejemplo, parte del entendido de que “cada Estado tiene el derecho soberano de identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad y definir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico, y con el pleno respeto del derecho internacional” (OEA, 2003, p.2).

Desde esta visión, la seguridad de las personas demanda que los gobiernos den respuesta en diversos ámbitos, creando sistemas políticos, económicos, sociales y culturales que certifiquen a sus ciudadanos los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de subsistencia (Bonilla, 2006). Siendo así, los Estados deberían considerar como una nueva forma de amenazas a todos aquellos elementos que atenten directamente contra las libertades, la dignidad y los derechos fundamentales de todas las personas.

Sin embargo, según Moloeznik & Solís (2015) han surgido los siguientes dilemas modernos para su implementación:

1) La securitización, que involucra poner en práctica acciones que van más allá de las reglas del juego, ya que se sitúa en riesgo la propia supervivencia del Estado, por lo que los gobiernos concurren a medidas de emergencia que exceden el tratamiento político de los conflictos para garantizar la defensa ante una amenaza no imperiosamente militar e interestatal;

2) La militarización de cuestiones que no se resuelven por medio de instituciones administradoras de la seguridad y la defensa;

3) La brecha entre la capacidad operativa de los gobiernos y los adeudos asumidos, debido a las debilidades institucionales para su cumplimiento; y,

4) El rol de Estados Unidos para fijar su propia agenda en la materia.

Así, si bien es cierto que ha surgido una oleada de revolución intelectual y cultural mundial de tipo antiautoritario, antindividualista y subversivo en contra de los efectos de la globalización, del mismo modo es irrefutable que la norma constante por parte de los gobiernos ha coexistido en utilizar la violencia legítima de los medios militares y/o policiales para reprimirlos, contenerlos e, incluso, destruirlos (Harvey, 2007). La regla general ha sido que éstos sirvan más a las élites económicas (nacionales e internacionales) que a su propia población.

Y, para ello, en este argumento interpretativo la securitización ha sido clave, entendiéndose como una interpretación más extrema del carácter político que se le confiere a las amenazas que vulneran la supervivencia de los actores implicados (Treviño, 2016). Lo antepuesto produce una identificación de medidas de emergencia y acciones justificadas por encima del tratamiento político, lo que le consiente al Estado recurrir a medios “extraordinarios”, en un marco de “legitimidad”, y garantizar la protección y defensa de los ciudadanos frente a la amenaza identificada (Revelo, 2018).

En este marco y en los últimos años, tal parece que los Estados están más interesados en eludir las causas que producen la conflictividad, los movimientos la protesta social, que en combatirlas. De esta forma y manejando diversos medios, los gobiernos se enfocan en criminalizar las protestas perpetradas por los movimientos indígenas, sindicales, campesinos, de desplazados, universitarios, entre otros. Dicha criminalización se forja en medio de campañas de opinión pública con las que se injuria a los sujetos que se quiere reprimir, justificando así el uso de medidas de mano dura. En conclusión, los gobiernos, violando incluso el Estado de Derecho, reprimen a aquellos actores anti-sistémicos que se ponen en pie de lucha (Moloeznik & Solís, 2015). Como consecuencia según Revelo (2018), a pesar de que la conjeturas de securitización busca ampliar la agenda de los estudios de seguridad, no profundiza los objetos de referencia y termina concentrando su análisis en el nivel estatal, empoderando así el rol de las élites.

Tratándose de América Latina, la militarización (entendida como el proceso en el cual las instituciones militares someten parcial o completamente la organización de la violencia estatal) es ya una realidad visible en muchos países (Cervo, 2013). Los gobiernos latinoamericanos han pretendido responder al reto que representan los efectos de la globalización, delegándoles a las fuerzas armadas diferentes roles y más misiones y permitiendo que éstas conserven una clara autonomía en disímiles ámbitos de su accionar (Zepeda & Egas, 2011). Ello es alarmante si se considera que los estudiosos de las relaciones civiles-militares establecen que el éxito de los procesos de tránsito y consolidación democrática aumentan en la medida en que se concreta un verdadero control civil sobre lo militar y se implanta un pacto civil de adhesión a las reglas democráticas, tanto por civiles como por militares, lo cual dista mucho de estar concretándose (Moloeznik & Solís, 2015).

Adicionalmente, no debe soslayarse el hecho de que los ejércitos latinoamericanos han sido educados para defender a sus países, conteniendo la noción del enemigo interno, así como la consideración de que son ellos los receptores de los valores nacionales y “guardianes de los intereses nacionales y de la patria” (Kruijt, 2012). Esta actitud de auto-investidura como garante fundamental de los valores esenciales ha llevado a que los militares se consideren por encima de la sociedad. Y si bien es cierto que, hoy en día, en gran parte de los casos, los uniformados aceptan la subordinación al poder civil, de modo que la intervención o el control militar en la política es mucho menos previsible, aún persiste una clara y a veces progresiva participación de las fuerzas armadas en ámbitos de la administración y servicios públicos junto a una incuestionable autonomía (Romano & Delgado, 2012).

Por otra parte, y tocando reiteradamente las nociones de Harvey (2004), parece ser que el estado de guerra permanente que parece vivirse en la actualidad en la región también tiene su causa en la determinación de los Estados Unidos de imponer un orden planetario en el que va estampada su hegemonía, respondiendo a su insuficiencia de mantener el control de un mundo como mercado abierto para las corporaciones multinacionales y los grupos financieros. Como se ha señalado, este mundo despliega elementos crecientes de una desestabilización excitada por el enorme crecimiento de las desigualdades y la pobreza, la ruina irremediable de países usurpados inclementemente por la deuda, y la creciente movilización política de las multitudes condenadas irremisiblemente a la miseria (Sanglard & Lopes, 2018). Y, en este contexto, son los excluidos los principales enemigos. Tal como soporta una investigación donde se explica que la insubordinación de los excluidos, de la multitud, de los pueblos en resistencia es hoy una amenaza real, no sólo a la hegemonía estadounidense sino, a través de ella, a la hegemonía capitalista en el sentido más amplio (Guevara, 2018). Asimismo, de acuerdo con Rascón-Gómez (2017); Gené (2018) este proceso consiente construir un imaginario social sustentado en la existencia de un enemigo siempre acechante para que, de este modo, se puedan legitimar las políticas que la acompañan. En sociedades que se mueven tanto, que se insubordinan en gran medida, que no permiten que el mercado las discipline, los gobiernos se han visto obligados a utilizar sus instrumentos coercitivos.

REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA EXTERIOR ECUATORIANA EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIÓN Y LA REALIDAD INTERNACIONAL

Aproximación a la política exterior

Cuando dirimimos al nivel del análisis micro internacional, la experiencia directa y la literatura especializada nos estimulan a abordar el estudio de la política exterior de los Estados, por ser ésta el eje principal de conexión entre la vida nacional y la realidad internacional. No obstante, adquirir una definición precisa de la expresión política exterior, no resulta tarea sencilla. Tres confusiones suelen apreciarse en las numerosas definiciones que han ejecutado los internacionalistas:

1) La primera, y más frecuente, es la que identifica la política exterior de un Estado con la política exterior floreciente por su Gobierno. Resulta obvio que, a estas alturas, una asimilación de la realidad estatal con el primordial órgano del poder ejecutivo resulta abusivamente simplista y errónea (Velázquez, 1995).

2) Una segunda confusión no menos frecuente, se promueve cuando al referirse a la política exterior del Estado, los autores contemplan únicamente su acción exterior (Calduch, 1993). Consecuentemente que la actividad estatal desarrollada en el contexto internacional constituye una parte nuclear de la política exterior, pero junto a ella no se puede excluir la importancia de la toma de decisiones previas a la acción exterior, ni tampoco de la evaluación o control de los resultados alcanzados con ella (Velázquez, 1995). En el seno de esta corriente, coexiste todavía una concepción más limitada de la política exterior que la asocia con la actividad diplomática y/o armada. Desde luego la diplomacia y la guerra constituyen parte de la armadura de actuaciones exteriores de los Estados, pero basta con dar un repaso a la agenda de actividades llevadas a cabo por el gobierno de un país para percatarse de operaciones (informativas; económicas; etc.) que no pueden ajustar en el estricto esquema de la diplomacia o la guerra.

3) Finalmente, un tercer error cometido por los autores que, favorablemente, cada vez es menos frecuente, reside en plantear el análisis de la política exterior como un ámbito teórico desconectado de la política interna de los Estados. La tarea de este error se aprecia más en los trabajos realizados sobre políticas exteriores particulares. En muchos de ellos es fácil evidenciar la falta de cualquier referencia rigurosa a la estructura y dinámica de la política interior, como parte necesaria de la descripción y explicación de la política exterior del Estado que se investiga (Calduch, 1993).

Como podemos apreciar, el concepto de la política exterior no es obvio y demanda una cierta escrupulosidad. Ante todo, debemos reconocer que la política exterior debe incardinarse como un término singular de la política general de cada Estado, tal y como afirma Calduch (1993) “la política exterior de un Estado es aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional”. (p.35)

A partir de esta definición de la política exterior, se puede señalar sus principales elementos:

• En primer término, su carácter estatal. En efecto, aunque en sentido figurativo se puede hablar de la política exterior de otros actores internacionales (Movimientos Populares; Organizaciones Gubernamentales; etc.), lo cierto es que la política exterior sólo puede predicarse de los Estados ya que son los sublimes actores que reúnen los dos requisitos necesarios para poder desarrollarla plenamente: capacidad jurídica reconocida internacionalmente y capacidad política plena, autónoma y eficaz.

• En segundo lugar, la política exterior no puede disociarse de la política interior del Estado. Uno y otro se interfieren mutuamente ya que, en último extremo, ambas no son más que dos facetas de una misma realidad política, la del Estado, tanto en su dimensión institucional como en su base social. Es así como mientras la política interior se dirige a los individuos y grupos de una misma sociedad estatal, la política exterior está orientada a permitir la vinculación entre Estados.

• Por último, la política exterior circunscribe la determinación de los fines u objetivos que aspira a alcanzar cada Estado, pero debe también añadir la especificación y manejo de los medios más adecuados para el logro de esos objetivos. Si el país carece de una determinación de sus fines u objetivos, el Estado simplemente operará en el contexto internacional reaccionando a los acontecimientos coyunturales, sin que pueda hablarse de una política exterior. Análogamente, si escasea de los medios necesarios o son visiblemente insuficientes para alcanzar los fines que se ha trazado, el Estado evidenciará una escasa proyección internacional, fruto, en parte, de la impotencia para dar respuesta a los retos que el contexto internacional o las aspiraciones internas le plantean.

Sistema político ecuatoriano y el proceso de conformación de la política exterior

Sistema político ecuatoriano

Entendida la política exterior, y cualquier otra política, como un proceso en el que se sobrevienen las decisiones y las actuaciones, conviene establecer una distinción teórica entre los diversos momentos o etapas en que podemos dividirla.

En este sentido según Velázquez (2004) en el proceso de formulación de política exterior, el nivel estatal contempla tres grupos de elementos. El primero incluye los factores políticos, ideológicos, económicos, tecnológicos, geográficos, militares, sociales y culturales del Estado. El segundo comprende los actores subnacionales gubernamentales y no gubernamentales. El tercero considera el interés, los objetivos, el proyecto y la identidad nacionales, así como la capacidad de negociación internacional:

• El factor político es una de las variables que afecta directamente el proceso de formulación y ejecución de la política exterior. Aquí hay que razonar los tipos de gobierno, la estabilidad política y la cohesión social. Dependiendo del ejercicio de su sistema político, los estados modulan el proceso de política exterior y, por ende, de la política adoptada. La estabilidad política beneficia significativamente a alcanzar los objetivos de política exterior. Un país inestable es más vulnerable ante las presiones y amenazas externas.

• La ideología del Estado es del mismo modo un factor importante para la política exterior. Ésta puede definirse como un conjunto de representaciones que implican una visión coherente de la realidad y que anhelan a ofrecer una explicación de la totalidad de los fenómenos y la adhesión a un sistema de valores que constituyen una justificación de la acción política. Dependiendo de su ubicación ideológica, el Estado asumirá una posición frente al exterior, y del mismo modo será tratado por los otros actores.

• El factor económico y tecnológico establece también el tipo de comportamiento de los estados. El grado de desarrollo, la producción industrial y agrícola, el nivel de inversión extranjera, la realidad de la balanza comercial, el desarrollo tecnológico y el contexto financiero en general establecen en gran medida la política exterior de los estados. Un país con un valioso desarrollo económico y tecnológico gozará de una mayor autonomía en sus relaciones externas.

• Las particularidades geográficas resultan determinantes en materia de política exterior. Un país de grandes proporciones territoriales, con ríos y lagos, y con comunicaciones eficientes tendrá una mayor capacidad de negociación internacional. La conducta de un Estado con salida al mar. Asimismo, la posesión de recursos naturales estratégicos orientará el lugar y el papel de un país en las relaciones internacionales.

• En política exterior, uno de los factores más definitivos es el militar. La actitud hacia los otros actores obedecerá en gran medida de la posesión o no de un gran ejército, de armas poderosas, de una tecnología militar efectiva, entre otros. El poder de un Estado, en la mayoría de los casos, está determinado por su fuerza militar. El riesgo es que un país con gran influencia militar se verá tentado a usarlo en cierto momento. Un país con escaso influencia militar tendrá un papel secundario en la estructura internacional.

• El factor social y cultural del mismo modo define el rumbo de la política exterior. Las características demográficas de un país también inciden significativamente en su conducta externa: un país con una sociedad educada y con una tasa baja de desempleo tendrá diferentes objetivos y planteará distintas estrategias de política exterior en comparación con otras naciones con distintos rasgos demográficos. Por lo tanto, un gobierno estará condicionado a tomar ciertas decisiones si su población está caracterizada por un alto flujo de movimientos migratorios. Por otro lado, las costumbres de una sociedad, su religión, sus valores socioculturales, su historia y hasta su lenguaje, contrastarán la conducta a seguir en el escenario internacional.

Por lo tanto, el éxito de la política exterior yace en circunstancias coyunturales tanto internas como externas que configuran dicha capacidad:

• Los actores subnacionales contenidos en el nivel estatal y encargados del proceso de formulación y ejecución de la política exterior son diversos. El gobierno, por medio de sus poderes fundamentales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, es el encargado de establecer la política exterior. Al delinearla, debe estar abierto a las demandas de la sociedad civil y tomar en cuenta los diferentes grupos sociales y organizaciones no gubernamentales que conforman al Estado. Por lo regular, el Ejecutivo posee la función de tomar las decisiones de política exterior y el Legislativo debe sancionarlas. Sin embargo, en el proceso de formulación los actores no gubernamentales consiguen ejercer cierta influencia. Tales agentes no estatales son la opinión pública, los partidos políticos, las estructuras empresariales, la Iglesia, los sindicatos, los grupos étnicos y los centros educativos, entre otros. Una política exterior que no toma en cuenta las necesidades de la población y no escucha a la sociedad civil es una política elitista con rasgos antidemocráticos.

El nivel estatal es el más completo puesto que las decisiones:

• Responden a los intereses y objetivos nacionales;

• Son producto de un proyecto y aprobación nacional;

• Están intervenidas por actores gubernamentales y no gubernamentales que buscan respuesta a sus demandas;

• Están basadas en los diferentes factores que determinan al Estado; y

• Son tomadas según las habilidades de negociación internacional de los estados.

En el caso particular de Ecuador, la naturaleza del régimen político que ha prevalecido tras recuperar la democracia en el año de 1978, luego de 10 años de dictaduras civiles y militares, que dio el paso para la instauración de la democracia, hecho que tendría un efecto dominó en Sudamérica, pues posteriormente seguirían el ejemplo Perú, Honduras, Bolivia, Argentina (Martínez & Olucha, 2018; Urquizo & Muyulema, 2019). Sin embargo, su historia se ha caracterizado por la inestabilidad política. En el país desde 1996 hasta el 2006, se presenció el juramento de nueve presidentes y ninguno de estos gobernó por el periodo presidencial de cuatro años establecidos en la Constitución.

Es así como la contienda electoral del año 2006 se dio en un contexto caracterizado por la erosión de las instituciones democráticas, calificado por muchos analistas como el peor momento del proceso político ecuatoriano desde la transición de la dolarización.

Las elecciones se dieron bajo un escenario de profundo descontento popular frente a la democracia y en especial hacia los partidos políticos tradicionales; el manoseo a las reglas electorales desde la misma inscripción de candidaturas; la volatilidad en las encuestas; la indecisión ciudadana, y la presencia de candidatos presidenciales con un marcado discurso antisistema, los ecuatorianos concurrieron a las urnas el 15 de octubre del año 2006 para elegir Presidente y Vicepresidente de la República, 100 legisladores, 5 parlamentarios andinos, 67 consejeros provinciales, 674 consejeros municipales y 10 Juntas Parroquiales. Destaca la expansión de la campaña allende fronteras por la novedad del voto de los migrantes ecuatorianos en la contienda presidencial.

Paralelamente, las elecciones fueron enturbiadas por denuncias de fraude entre los candidatos presidenciales; las anomalías en la contratación de la firma encargada del conteo rápido de votos y su fracaso en la entrega acertada de resultados, y las crecientes críticas respecto a la falta de imparcialidad por parte del jefe de la Misión Observadora de la OEA (Machado, 2007; Resina, 2011; Basabe-Serrano & Martínez, 2014; De la Torre, 2015). Los resultados marcaron el triunfo electoral de los nuevos partidos y el debilitamiento de la llamada “partidocracia”, término peyorativo exitosamente manejado por el candidato outsider Rafael Correa para referirse a los partidos tradicionales. Sin ganador en la primera vuelta presidencial, el 26 de noviembre del año 2007 tuvo lugar la segunda que enfrentó al magnate bananero Álvaro Noboa, líder del populista PRIAN, y el izquierdista Rafael Correa, del recientemente creado Movimiento Alianza País. A la postre, ella sellaría la tercera derrota electoral consecutiva del mencionado magnate bananero.

En el año 2009 debía concluir el proceso de reforma política iniciado por dos años antes. En su discurso de posesión, en enero de 2007, el presidente Rafael Correa reiteró su decisión de convocar a una Asamblea Constituyente para realizar una profunda reforma del sistema político ecuatoriano. En noviembre de 2008 se aprobó, mediante referéndum, la Constitución elaborada por la Asamblea Constituyente que previamente fue convocada por medio de otro referéndum. La conclusión de ese proceso debía materializarse en tres hitos: a) vigencia plena de la nueva Constitución; b) realización de las elecciones presidenciales, legislativas y de organismos subnacionales; c) expedición de un conjunto de leyes que daría forma final al diseño institucional. Antes de los cambios a la Carta Magna a Correa le correspondía entregar su cargo el 2011, pero fue reelecto hasta 2013. Gobernó de forma continuada por 10 años, 4 meses y 9 días: desde el 15 de enero de 2007 hasta el 24 de mayo de 2017.

El 24 de mayo del año 2017, luego de una década de Gobierno de Rafael Correa, emerge la figura de Lenín Moreno “Alianza País”, quien logró imponerse con tres puntos de diferencia con respecto a su principal contrincante de la derecha Guillermo Lasso (Alianza por el Cambio). En un inicio presidente Moreno se abrazó con las causas del socialismo, y en su afán de reconciliar al país convocó a un dialogo nacional con todos los sectores, acercándose incluso a los más antagónicos, pero abriendo una brecha irreconciliable con su movimiento y su antecesor Rafael Correa.

Paralelamente, el presidente de la República, Lenín Moreno, mediante decreto ejecutivo número 100, quita todas las atribuciones y delegaciones al vicepresidente de la República, Jorge Glas, declarado culpable el 13 de diciembre de 2017 del delito de asociación ilícita en la mega trama de corrupción de la constructora brasileña Odebrecht y condenado a seis años de prisión por el Tribunal Penal de la Corte Nacional de Justicia. Por esa sentencia, el hoy exvicepresidente Glas estuvo obligado a dimitir como vicepresidente, un cargo que siguió ostentando incluso cuando entró en prisión preventiva a principios de octubre 2017.

Posteriormente María Alejandra Vicuña tomó posesión de su cargo como vicepresidenta de la República de Ecuador el 6 de enero del 2018 en la Asamblea Nacional, luego de lograr mayoría en la votación legislativa con 70 votos afirmativos, 17 negativos y 19 abstenciones, quien renunció a su cargo el 4 de diciembre del 2018 en medio de una investigación por presuntos cobros irregulares a excolaboradores. Es así como el pleno de la Asamblea no tardó en aceptar la renuncia con 94 votos a favor y 33 ausencias.

Frente a los acontecimientos el empresario, radiodifusor y catedrático de economía guayaquileño Otto Ramón Sonnenholzner Sper fue designado vicepresidente de Ecuador por la Asamblea Nacional, la mañana del martes 11 de diciembre de 2018. El Segundo Mandatario fue escogido con 94 votos de entre una rápida terna de candidatos enviada por el Ejecutivo.

El 21 de noviembre 2018 el Consejo Nacional Electoral del Ecuador (CNE) convoco oficialmente a Elecciones Seccionales, para elegir a las nuevas autoridades a cargo de la administración de los gobiernos locales de todo el país para el período 2019-2023. Tras una intensa campaña política, la jornada electoral se llevó a cabo el 24 de marzo del año 2019, donde 13,2 millones de ecuatorianos escogieron, entre un universo de 81 278 candidatos: 23 prefectos, 23 viceprefectos, 221 alcaldes, 867 concejales urbanos, 438 concejales rurales, 4 089 vocales principales de las juntas parroquiales y siete consejeros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS). En total se eligieron 11 069 autoridades entre principales y suplentes (en el caso de concejales, vocales de juntas y consejeros del CPCCS). El presupuesto destinado para organizar el proceso según CNE (2018) ascendió a 99 330 637 dólares inferior en un 17% de su monto inicial, resultante de los procesos de optimización de los recursos y en cumplimiento del Decreto Ejecutivo de austeridad. Las organizaciones políticas aprobadas, según la actualización al 17 de diciembre del año 2018, son 279 (Ver Tabla 1). Un total de 13 261 994 electores conforman el padrón de ciudadanos habilitados para sufragar en los comicios del año 2019.

La importancia de estas elecciones radica en que fueron las primeras seccionales competitivas, desde 2009, que se realizan sin la presencia de Rafael Correa (presidente del Ecuador entre 2007-2017) . Adicionalmente estas lecciones produjeron un nuevo mapa del poder local en el Ecuador. Los actores más importantes que habían controlado el poder local de gran parte del territorio, Alianza País y Avanza, retrocedieron, y nuevas fuerzas ahora ocupan su espacio (Rodríguez, 2019).

Por falta de datos al respecto, por ahora imposible saber qué porción de los electores entendían con claridad antes de las elecciones que el correísmo original, aquel de la Revolución Ciudadana, estaba ahora con la Lista 5 y no con la 35 (Alianza País). Por esta razón, no es enteramente justo considerar la votación alcanzada por Fuerza Compromiso Social (FCS) como un indicador válido del apoyo con el que cuenta el correísmo en la actualidad. Sin embargo, es sensato mirar el rendimiento electoral del movimiento como un indicador indirecto.

En términos generales se observa que el correísmo no está tan presente ahora como estaba el año pasado, cuando se hablaba de que el voto duro correísta estaba alrededor del 25-30%, hora cuenta con el 6% de apoyo a nivel nacional. Su desempeño electoral fue moderado: compitió en apenas 49 cantones (por tanto, no se puede comparar este 6% con el porcentaje de otros partidos que compitieron en más contiendas locales). Su conquista más importante fue la prefectura de Pichincha y se desempeñó particularmente bien en 7 cantones, incluyendo, más notablemente, el cantón Quito, donde Luisa Maldonado quedó segunda (18% del apoyo) en la competencia por la alcaldía. La victoria de Paola Pabón fue estrecha (23% del apoyo) y el resultado podía virarse en cualquier dirección, pero, al mirar los datos, se observa que la mayor ventaja que explica coyunturalmente su victoria se produjo, precisamente, en Quito (Rodríguez, 2019).

La derecha, representada por el Movimiento Creo, Creando Oportunidades (CREO), el Partido Social Cristiano (PSC) y el Movimiento Sociedad Unida Más Acción (SUMA), fueron la fuerza que más conquistas locales registró en la jornada electoral. En segundo lugar, pero muy cerca, están las fuerzas de centroizquierda, que ampliaron su participación notablemente, ante el vacío dejado, sobre todo, por Alianza País.

El PSC, en las elecciones de 2019, vuelve a confirmar que su bastión está en la provincia de Guayas. Para aventurarse al resto del territorio, el PSC debe aliarse con otros, muchas veces por fuera de su tendencia, en alianzas más o menos frágiles.

El panorama es indudablemente de fragmentación. Las representaciones electorales se multiplicaron significativamente en el año 2019 en comparación con años anteriores. No es correcto, sin embargo, señalar que la fragmentación conlleva dispersión del voto. A pesar de la fragmentación visible de opciones políticas, el voto de los electores no se dispersa: el 95% de votos, en promedio, van a los primeros 5 lugares en cada cantón (Rodríguez, 2019). La fragmentación, más bien, muestra el surgimiento de nuevos actores, de los cuales, la mayoría son movimientos pequeños, de influencia puramente local.

Es así como para entender el contexto político en Ecuador, se debe analizar una serie de características únicas y distintivas que hacen de este país un caso de estudio muy peculiar en la región.

El proceso de conformación de la política exterior

En cuanto al proceso de conformación de la política exterior ecuatoriana se refiere, es importante iniciar apuntando que esta partió entre 1942 y 1998, y estuvieron centradas en resolver el conflicto territorial con el vecino país Perú (Zepeda & Egas, 2011). Con la firma del acuerdo de Brasilia en 1998 entre Ecuador y Perú trajo consigo la paz y por consiguiente el Ecuador tuvo que rediseñar su política exterior (Ordóñez & Hinojosa, 2014). En este sentido con la suscripción de los acuerdos de paz de Brasilia, desapareció un factor distorsionador histórico en la declaración y ejecución de la política exterior del Ecuador y este hecho facilitó la formulación de una nueva política y liberó al país de ataduras y de condicionamientos externos, como lo era el diferendo limítrofe (Carrión, 2010). Por ello, al manifestar que con la firma llegó la paz, pero la diplomacia ecuatoriana quedó desorientada; habitaba poco preparada a los nuevos desafíos por su alta especialización en el derecho territorial que había adquirido durante el conflicto con el vecino país del Perú. La agenda exterior estaba dominada principalmente por las relaciones bilaterales con los Estados Unidos, Colombia y Perú (Zepeda & Egas, 2011).

En efecto, los últimos años del siglo XX y los primeros años del XXI fueron escenario de una serie de sucesos de enorme relevancia para Ecuador y por ende su política exterior. Por una parte, el conflicto interno en Colombia, el otro país limítrofe con Ecuador experimentó un serio recrudecimiento a raíz de la entrada en vigor del Plan Colombia en el año 2000 y la estrategia de internacionalización del conflicto adoptada por el gobierno del presidente Álvaro Uribe. Estas iniciativas provocaron una ola de migración de población colombiana a Ecuador, incursiones armadas de actores del conflicto colombiano a territorio ecuatoriano.

Por otra parte, la profunda crisis financiera que azotó al Ecuador entre 1999 y 2000 y la subsecuente dolarización dieron origen a una oleada migratoria de dimensiones desconocidas hasta entonces. Sólo durante el año 2000, 175 000 ciudadanos ecuatorianos emigraron y se calcula que en un periodo de ocho años (2000-2008), un millón y medio dejó el país.

A la par del inicio de ese gran movimiento migratorio, Ecuador empezó a convertirse, del mismo modo, en un importante país de acogida de migrantes provenientes de toda América Latina, sobre todo, de países limítrofes como Colombia y Perú, quienes, huyendo de la escalada de violencia, en el caso de los colombianos, o atraídos por la economía dolarizada, en el caso de los peruanos, buscaron en Ecuador una mejor alternativa para su subsistencia. A esto debe añadirse que Ecuador ha sido tradicionalmente un lugar de tránsito de migrantes sudamericanos hacia Estados Unidos, con lo que, desde inicios del siglo XXI, el país ha librado un triple papel de lugar de origen, tránsito y destino de migración transnacional.

El fin de siglo trajo potencialmente consigo un nuevo factor en la relación entre Ecuador y Estados Unidos. Al término de la Segunda Guerra Mundial, este último se había convertido en el socio comercial más importante y en referente ineludible de la política exterior de Ecuador. La suscripción, en 1999 hasta 2009, del convenio bilateral que proporcionaba al ejército de Estados Unidos, por un periodo de 10 años, el uso de una base militar en Manta, como parte de la estrategia estadunidense encaminada a reforzar el combate al narcotráfico en el Pacífico, si bien trajo consigo un acercamiento entre ambos Estados, también generó un enérgico repudio por parte de varios sectores sociales, que denunciaron el convenio como una inadmisible renuncia de soberanía, al tiempo que advirtieron sobre el peligro de que Estados Unidos utilizara la base, no sólo en su lucha antinarcóticos, sino para ejecutar operaciones vinculadas con el Plan Colombia.

De manera que, la política exterior ecuatoriana al periodo (1998-2006), según Bonilla (2006), se sometía a las del orden político; por cuanto, el régimen presidencialista fundamentado en relaciones tradicionales de dominación que se articulan en patrimonialismo, clientelismo o liderazgo caudillista las dominaba. Ecuador era un Estado débil en el orden internacional, y sus agendas influenciadas por el orden privado.

Pero esta noción, en el estricto sentido, hace también referencia a las actuaciones que se dieron a partir del 15 de enero de 2007, cuando el Dr. Rafael Correa, es posesionado por el Congreso Nacional. Este hecho marcará un antes y un después de la política interna del Ecuador y en particular en su política exterior. En su discurso de posesión en el quinto eje de su gobierno estableció lo que sería la política exterior: “rescate de la dignidad, soberanía y búsqueda de la integración latinoamericana; pero vinculado al desarrollo nacional, es decir al objetivo nacional del Sumak Kawsay o el Buen Vivir”.

Es así como la “diplomacia ciudadana”; es decir, la política exterior del expresidente antes mencionado no solo que se halló formulada en el Programa de Gobierno 2007-2011 que fue presentado durante la campaña de las elecciones del 2006, sino que sus planteamientos de política interna como las relaciones exteriores se nutrían de los postulados del “socialismo del siglo XXI”.

En este sentido con nuevo régimen institucional nos referimos a las nuevas instituciones, normas como consecuencia de la Asamblea Nacional Constituyente del 2007-2008 y en particular a lo establecido en la Constitución de 2008, Plan Nacional del Buen Vivir y el Plan Estratégico 2013-2017. Actualmente Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021: Toda una Vida es el principal instrumento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP), y su objetivo es contribuir al cumplimiento progresivo de: 1. Los derechos constitucionales; 2. Los objetivos del régimen de desarrollo y disposiciones del régimen de desarrollo (a través de la implementación de políticas públicas); 3. Los programas, proyectos e intervenciones que de allí se desprenden.

Se fundamenta en vicisitudes pasadas y pone en evidencia la existencia de nuevos retos por alcanzar, en torno a tres ejes principales: 1) Derechos para todos durante toda la vida; 2) Economía al servicio de la sociedad; 3) Más sociedad, mejor Estado, que contienen a su vez tres objetivos nacionales de desarrollo que rompen con la lógica sectorial y dan cuenta de las prioridades que tiene el país. Esta visión se enmarca, también, en los compromisos internacionales de desarrollo global, como la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Adicionalmente, es importante señalar que, en la Constitución de 2008, el presidente es el encargado de “definir la política exterior, dirigir las relaciones internacionales, celebrar y ratificar los tratados y convenios internacionales, previa aprobación de la Asamblea Nacional, cuando la Constitución lo exija” (Art. 171.12), así como de “velar por el mantenimiento de la soberanía nacional y por la defensa de la integridad e independencia del Estado” (Art. 171.13).

Por ello, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, elaboró con la participación de la sociedad civil (asociaciones de mujeres, de migrantes, organizaciones y colectivos de pueblos y nacionalidades indígenas, afrodescendientes, montubios, entre otras), la Agenda de Política Exterior que marca los objetivos y las políticas en el sector hasta 2021, con una apuesta decidida por la constitución de un mundo multipolar, bajo la dirección de la Canciller María Fernanda Espinosa Garcés, quien desde el 5 de junio 2018 fue elegida presidenta de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

La antes mencionada Agenda de Política Exterior 2017-2021, fue presentada el pasado 18 de enero por la Canciller María Fernanda Espinosa Garcés, y consta de siete objetivos en Política Exterior; la primera de ellas: defender las soberanías y la construcción de la paz, la segunda: defender los derechos humanos y de la naturaleza, la tercera: impulsar la inserción estratégica del Ecuador y la diversificación de las relaciones internacionales en función de los intereses del país, la cuarta: promover la consolidación de los mecanismos de integración bilateral, regional y el fortalecimiento del multilateralismo, la quinta: promover el ejercicio de los derechos de las personas en movilidad humana en todas sus dimensiones, la sexta coordinar la cooperación internacional para el cumplimiento de las prioridades y objetivos definidos por el Gobierno y la séptima: fortalecer la gestión y profesionalización del Servicio Exterior y la diplomacia ciudadana. Objetivos estratégicos claramente, alineados a la Constitución, a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y al Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda Una Vida”.

Recapitulando, en materia de política exterior, el presente texto ha puesto en manifiesto una amplia evidencia de que los factores externos (fin de la Guerra Fría y globalización) y los internos (apertura democrática y cambio del modelo de desarrollo económico) son los elementos que explican el interés de Ecuador por plantear una política exterior favorable a los derechos humanos. Sin embargo, también es justo reconocer que los presidentes ecuatorianos (Correa y Moreno) desempeñaron un papel destacado en el asunto, aunque en algunos casos no se cumplieron a cabalidad las declaraciones o resoluciones de organismos Internacionales de Derechos humanos, ya que esta no convenía a su gobierno.

Harvey (2004) en su libro Nuevo Imperialismo, adelanta, que es un hecho el “uso” y los “abusos” que se han dispuesto del concepto de seguridad, para tratar de justificar políticas públicas que tienden a reprimir las manifestaciones de insatisfacción social. De la mano de la militarización, las élites de los gobiernos securitizan asuntos que no deberían ser tratados en el ámbito de la defensa, es decir, involucrando a las fuerzas armadas de los Estados. La colaboración de éstas en asuntos fuera de su competencia da lugar a un cambio en la naturaleza de las relaciones civiles-militares que, a la larga, produce que el control civil se vea debilitado y la autonomía militar se incremente; lo cual tiene un impacto negativo en los regímenes políticos que, como el ecuatoriano, apenas transitan del autoritarismo a la democracia.

A la política exterior del Ecuador se puede establecer tres periodos: 1) fase donde ha privilegiado la seguridad territorial (1830,1942-1998); 2) las agendas transnacionalizadas han determinado la política internacional ecuatoriana (1998-2006); y 3) en los últimos años, la política exterior del Ecuador denominada de “diplomacia ciudadana” (2007-2016) ha dado un nuevo impulso en las relaciones internacionales del Ecuador, anclado en las nociones del Socialismo del siglo XXI.

La producción de textos sobre política exterior en Ecuador es limitada. Por ello, la producción de investigaciones que recojan los trabajos de los diplomáticos ecuatorianos es de gran importancia ya que es una síntesis valiosa que expresa un conjunto de percepciones, que dan cuenta de la imagen de la política internacional. En este contexto, se recomienda potenciar el séptimo objetivo de la Agenda de Política Exterior 2017-2021, el cual direcciona a fortalecer la gestión y profesionalización del Servicio Exterior y la diplomacia ciudadana. Considerando que la opinión pública y la sociedad civil organizada le proporcionan a la política exterior de Estado una representación integral y democrática. Un amplio espacio de consulta e intercambio de ideas con la sociedad civil es fundamental. La interlocución, sin embargo, es poco frecuente, se reduce la mayoría de las veces a dar información, y la apertura es insuficiente cuando se trata de considerar las opiniones de sectores sociales o académicos que muchas veces hacen contribuciones esenciales con una perspectiva distinta a la de los gobiernos.

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N°	Organizaciones Políticas	Frecuencia	Porcentaje
1	Partidos políticos	8	3%
2	Movimientos nacionales	15	5%
3	Movimientos provinciales	71	25%
4	Movimientos cantonales	164	59%
5	Movimientos parroquiales	21	8%
	TOTAL	279	100%